根據(jù)財金〔2014〕113號文和發(fā)改投資〔2014〕2724號文，可以采用PPP模式的項目必須滿足以下兩個核心要素：一是項目類型上為公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目；二是財務(wù)要求上要能產(chǎn)生穩(wěn)定的未來可預(yù)期的現(xiàn)金流（即存在運(yùn)營內(nèi)容）。

2017年，財政部下發(fā)了被媒體冠以“PPP項目最嚴(yán)新規(guī)”的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），再次重申了“不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔(dān)的；僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容的”不適宜采用PPP模式。

但其實作者發(fā)現(xiàn)，不僅是作者所在團(tuán)隊提供法律服務(wù)的兩個片區(qū)開發(fā)PPP項目，即便是全國示范項目也存在將“招商引資項目”、“僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容的”等從字面理解涉嫌不適宜采用PPP模式的項目納入片區(qū)開發(fā)PPP項目范圍內(nèi)，如何理解這樣的“矛盾”呢？

1.僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容的單體項目是否適宜納入片區(qū)開發(fā)PPP項目？

作者認(rèn)為，回答這個問題需要回歸采用PPP模式的目標(biāo)。“PPP項目的目的無疑是要發(fā)揮項目相應(yīng)作用，提供相應(yīng)的公共服務(wù)（或產(chǎn)品）。從任何一個建設(shè)項目全生命周期觀察，投資建設(shè)僅是獲得或形成項目及其服務(wù)（或生產(chǎn)）能力的必要措施或必經(jīng)階段，而實現(xiàn)項目功能、發(fā)揮項目社會經(jīng)濟(jì)效益才是項目所追求的最終目標(biāo)，以提供公共服務(wù)為目標(biāo)的PPP項目更不能例外。項目是否可按期保證實現(xiàn)服務(wù)目標(biāo)，……尚需通過后續(xù)運(yùn)營環(huán)節(jié)予以實現(xiàn)。”而連片開發(fā)方式亦旨在通過“統(tǒng)籌規(guī)劃、分期施工”全面提升區(qū)域功能。以某生態(tài)區(qū)PPP項目為例，雖然安置房項目并未安排運(yùn)營內(nèi)容，但是提供安置房作為安置拆遷居民的重要方式，其項目啟動的根本目的就是配合區(qū)域功能的綜合提高（包括生態(tài)旅游、現(xiàn)代人居等），以實現(xiàn)采取PPP模式的目標(biāo)。

因此，作者認(rèn)為，特定區(qū)域內(nèi)雖無運(yùn)營內(nèi)容的單體項目但客觀上服務(wù)于片區(qū)開發(fā)總體項目功能實現(xiàn)，有利于發(fā)揮項目社會經(jīng)濟(jì)效益的，作為子項目納入片區(qū)開發(fā)項目范圍內(nèi)并無不妥。

2.不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等的項目是否適宜納入片區(qū)開發(fā)PPP項目？

“實務(wù)操作中，就準(zhǔn)經(jīng)營性及非經(jīng)營性PPP項目而言，由于項目自身收益有限或者沒有收益，而地方政府財政承受能力有限，為提高項目對于社會資本的吸引力，由政府方將項目周邊特定地塊的開發(fā)權(quán)以‘缺口補(bǔ)助’的方式提供給PPP項目公司或者PPP項目社會資本，這正式業(yè)內(nèi)關(guān)注的‘土地開發(fā)權(quán)與PPP項目捆綁模式’”。因此，商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目有可能通過“土地開發(fā)權(quán)補(bǔ)償模式”進(jìn)入PPP項目領(lǐng)域。目前有相對明確依據(jù)可適用“土地開發(fā)權(quán)補(bǔ)償模式”的項目領(lǐng)域僅有軌道交通、收費(fèi)公路等，詳見表1。

雖然片區(qū)開發(fā)PPP項目能否采用“土地開發(fā)權(quán)補(bǔ)償模式”尚無明確的政策依據(jù)，但作者認(rèn)為，若“土地開發(fā)權(quán)補(bǔ)償模式”有利于調(diào)動社會資本的積極性，有利于片區(qū)開發(fā)總體項目功能實現(xiàn)并發(fā)揮項目社會經(jīng)濟(jì)效益即可以適用。但是在適用過程中，為防止中標(biāo)社會資本在項目實施過程中“挑肥揀瘦”，應(yīng)當(dāng)在供地、開發(fā)順序、付費(fèi)、違約責(zé)任、合同解除等環(huán)節(jié)設(shè)置牽制條款，以保證片區(qū)開發(fā)的整體到位。

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