實(shí)際招標(biāo)工作中，招標(biāo)人出于現(xiàn)實(shí)原因有時(shí)會(huì)主動(dòng)或被動(dòng)地選擇合并招標(biāo)或拆分招標(biāo)模式實(shí)施項(xiàng)目發(fā)包，由于目前上位法未對(duì)這兩種模式作出具體規(guī)定，各地區(qū)基本屬于摸索階段，實(shí)操中五花八門，稍有不慎就容易構(gòu)成違法違規(guī)。本文嘗試對(duì)合并招標(biāo)和拆分招標(biāo)的類型進(jìn)行界定，并分析各自優(yōu)缺點(diǎn)，結(jié)合具體案例總結(jié)合并招標(biāo)和拆分招標(biāo)應(yīng)該注意的問(wèn)題，希望能為推進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)改革實(shí)踐帶來(lái)有益參考。

一、合并招標(biāo)和拆分招標(biāo)的分類和有關(guān)規(guī)定

在國(guó)家層面，《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（發(fā)展改革委令2018年第16號(hào)）第五條，《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12號(hào)）第八條對(duì)判斷合并招標(biāo)作了相關(guān)規(guī)定。而在地方，近幾年隨著招標(biāo)投標(biāo)改革實(shí)踐不斷推進(jìn)，上海、廣州、深圳等地紛紛制定地方性規(guī)章政策對(duì)探索批量招標(biāo)、預(yù)選招標(biāo)等模式給予支持?？傮w來(lái)說(shuō)，合并招標(biāo)在空間維度上通常包含兩層含義：一種是橫向的合并，即不同項(xiàng)目合并，常見(jiàn)于具有相同性質(zhì)的同類建設(shè)項(xiàng)目集中招標(biāo)，如同一時(shí)間段實(shí)施的多條城市道路合并招標(biāo)，經(jīng)常性房屋修繕、年度市政設(shè)施或水利設(shè)施維修維護(hù)等工程預(yù)選招標(biāo)等。另一種是縱向的合并，即同一項(xiàng)目全壽命周期不同環(huán)節(jié)或不同招標(biāo)類別的合并，如工程總承包、全過(guò)程咨詢、項(xiàng)目法人+EPC招標(biāo)模式等。

與合并招標(biāo)相比，拆分招標(biāo)的情況更為復(fù)雜?！督ㄖā返诙臈l、《招標(biāo)投標(biāo)法》第四條、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十四條等對(duì)項(xiàng)目拆分作出了嚴(yán)格限制。由于缺乏法規(guī)政策支持，實(shí)踐中稍有不慎就容易違反法律法規(guī)禁止性規(guī)定，招標(biāo)人往往對(duì)拆分招標(biāo)表現(xiàn)得十分謹(jǐn)慎，實(shí)施前通常需要預(yù)先征詢立項(xiàng)部門和招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管部門意見(jiàn)。一般來(lái)說(shuō)，拆分招標(biāo)根據(jù)實(shí)施時(shí)間可分為三種情形。第一種是對(duì)一個(gè)招標(biāo)項(xiàng)目劃分成多個(gè)標(biāo)段同時(shí)進(jìn)行招標(biāo)，如某個(gè)地區(qū)園林綠化管養(yǎng)工程分區(qū)域劃分標(biāo)段開(kāi)展招標(biāo)，該模式要求各標(biāo)段招標(biāo)必須同時(shí)進(jìn)行。第二種是就一個(gè)立項(xiàng)的項(xiàng)目分期進(jìn)行招標(biāo)，如成片開(kāi)發(fā)的房地產(chǎn)項(xiàng)目分成幾期逐期實(shí)施招標(biāo)和建設(shè)。該模式強(qiáng)調(diào)各期工程招標(biāo)有較長(zhǎng)的時(shí)間間隔，一般要求前一期工程完工后再開(kāi)展下一期工程招標(biāo)。第三種是一個(gè)立項(xiàng)項(xiàng)目細(xì)分成若干子項(xiàng)或?qū)I(yè)工程分別單獨(dú)招標(biāo)，如一個(gè)大型建筑項(xiàng)目的智能化工程、消防工程、景觀工程、外墻亮化提升工程分別單獨(dú)實(shí)施招標(biāo)。選擇該模式各專業(yè)工程招標(biāo)可以同時(shí)進(jìn)行，也可以間隔一定時(shí)間按先后順序進(jìn)行。

二、合并招標(biāo)和拆分招標(biāo)的優(yōu)缺點(diǎn)

在實(shí)際招標(biāo)工作中，合并招標(biāo)往往能夠降低交易成本，減少招標(biāo)重復(fù)率，提高招標(biāo)效率，增強(qiáng)潛在投標(biāo)人參與競(jìng)標(biāo)的積極性，為中標(biāo)人節(jié)約投標(biāo)成本的同時(shí)也使招標(biāo)人受益。另一方面，合并招標(biāo)難以兼顧單個(gè)招標(biāo)項(xiàng)目的需求差異，并且提高了對(duì)潛在投標(biāo)人的要求，削弱了中小企業(yè)中標(biāo)機(jī)會(huì)，可能導(dǎo)致強(qiáng)者越強(qiáng)，弱者越弱，不利于市場(chǎng)健康發(fā)展。

與之相反，拆分招標(biāo)的優(yōu)點(diǎn)在于能滿足招標(biāo)人的個(gè)性化需求，提高工程質(zhì)量，縮短工期，分散風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)讓更多專業(yè)型建筑企業(yè)參與進(jìn)來(lái)，促進(jìn)了市場(chǎng)發(fā)展，而且通過(guò)分期實(shí)施還能有效緩解投資人的資金壓力。但拆分招標(biāo)缺點(diǎn)也十分明顯，不但增加招標(biāo)成本，而且由于各中標(biāo)人在推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中常常相互干擾，溝通協(xié)調(diào)難度進(jìn)一步增大，對(duì)招標(biāo)人的管理能力提出了較高要求。

三、合并招標(biāo)和拆分招標(biāo)應(yīng)注意的問(wèn)題

（一）立項(xiàng)階段提前進(jìn)行合并和拆分是解決招標(biāo)合法性的有效途徑

建設(shè)單位往往在實(shí)施階段謹(jǐn)小慎微，如果能提前做好規(guī)劃和論證，在立項(xiàng)階段解決項(xiàng)目合并和拆分問(wèn)題，無(wú)疑會(huì)使后續(xù)招標(biāo)工作更加順暢。如某國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)根據(jù)多年土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，把同一片區(qū)內(nèi)多宗地塊土地平整工程合并立項(xiàng)，既能發(fā)揮項(xiàng)目規(guī)模效應(yīng)，又能在項(xiàng)目?jī)?nèi)部實(shí)現(xiàn)土方平衡，大大降低投資成本。而某地區(qū)新建城市市政道路項(xiàng)目，建設(shè)單位考慮到不同行業(yè)行政主管部門對(duì)相關(guān)專業(yè)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)有不同要求，為方便實(shí)施和后續(xù)管理，在立項(xiàng)階段按照道路及市政配套工程、綠化工程、雨污管網(wǎng)工程等分開(kāi)進(jìn)行立項(xiàng)，既符合行業(yè)監(jiān)管要求，也保障了項(xiàng)目質(zhì)量。雖然立項(xiàng)階段解決項(xiàng)目合并和拆分作用明顯，但是前提條件較苛刻，建設(shè)單位通常要積累豐富的同類項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)并且在決策前須充分掌握較全面的信息，同時(shí)由于工程建設(shè)項(xiàng)目的復(fù)雜性和緊迫性制約，實(shí)踐中能在立項(xiàng)階段實(shí)現(xiàn)合并和拆分的項(xiàng)目只占很小一部分。

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