400 183 0060在PPP項目的實施過程中，PPP項目采購（即社會資本的采購）是非常重要、關鍵的一環(huán)。然而在實踐中，針對這一新興事物，許多采購代理機構對于PPP項目采購的程序如何進行并沒有明確的答案，做法也是五花八門。本文擬對PPP項目采購中出現(xiàn)的相關法律問題進行分析，為PPP項目采購的規(guī)范化實施提供一種角度。
一、PPP項目采購的性質
根據(jù)《政府采購法》第二條第二款規(guī)定:“本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。”即政府采購的內容包括政府采購工程、貨物和服務，“貨物，是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、燃料、設備、產(chǎn)品等；工程是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕；而服務是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。”采購內容的不同，則采購程序適用的規(guī)定不同。
PPP項目作為一種公共服務供給的創(chuàng)新方式，整合了項目的投資、建設、運營等。不同于以往的政府采購，政府采購的社會資本不僅需要建設基礎設施，還必須對基礎設施進行運營管理、維護，提供相應的公共服務。因此，如何在既有的政府采購分類系統(tǒng)中界定PPP項目社會資本采購的性質，就顯得至關重要。不明確社會資本采購的性質，就無法在政府采購的相關法律規(guī)范中清晰地選擇適用的程序。
若將PPP項目對社會資本的采購認定為政府采購工程，即因為PPP項目中包含基礎設施的新建、改建、擴建等，且建設投資占PPP項目投資的主要部分，所以把PPP項目的社會資本采購視為政府采購工程，那么依據(jù)《政府采購法》第四條“政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法”。而《招標投標法》第三條及《工程建設項目招標范圍和規(guī)模標準規(guī)定》規(guī)定了必須招標的項目范圍，由于PPP項目屬于《招標投標法》第三條規(guī)定的“大型基礎設施、公用事業(yè)等關系社會公共利益、公眾安全的項目”，且PPP項目投資規(guī)模較大，一般遠超過《工程建設項目招標范圍和規(guī)模標準規(guī)定》的標準，則PPP項目的社會資本采購必須強制采用公開招標的方式。
但是PPP項目不僅包含項目建設，還包含項目投資、運營等，若對《政府采購法》相關規(guī)定作文義解釋，顯然政府采購工程不能涵蓋社會資本采購的全部范圍，因此政府采購服務作為采購內容的兜底條款（即除采購貨物、工程外的采購都屬于采購服務），應當包括PPP項目的社會資本采購。若將社會資本采購認定為政府采購服務，則不必適用《招標投標法》相關強制招標的規(guī)定，而是適用《政府采購法》第二十七條的規(guī)定，“采購人采購貨物或者服務應當采用公開招標方式的，其具體數(shù)額標準，屬于中央預算的政府采購項目，由國務院規(guī)定；屬于地方預算的政府采購項目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定；因特殊情況需要采用公開招標以外的采購方式的，應當在采購活動開始前獲得設區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準。”
2014年12月31日，財政部頒布了《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（以下簡稱“《PPP采購辦法》”），“項目實施機構應當根據(jù)PPP項目的采購需求特點，依法選擇適當?shù)牟少彿绞?rdquo;，即采購方式的選擇應當依據(jù)“采購需求”和“相關法律”選擇確定。而財政部有關負責人在就《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》有關問題答記者問時也提出：“PPP是政府從公共服務的“生產(chǎn)者”轉為“提供者”而進行的特殊采購活動。我國政府采購法第二條第七款規(guī)定‘本法所稱服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象’，對政府采購服務做了兜底式定義。從法律定義上看，PPP屬于服務項目政府采購范疇。同時，世界主要國際組織和國家在選擇PPP合作方時都遵循政府采購規(guī)則，并把服務和工程特許經(jīng)營權的授予也視為政府采購公共服務的一種方式，將其納入政府采購監(jiān)管。”
因此，在PPP項目采購作為政府采購服務的一種，在選擇采購方式時，實施機構應結合本省的相關規(guī)定判斷是否達到強制公開招標的預算數(shù)額標準，如果達到則應適用公開招標的方式。若因情況特殊需要采用公開招標以外的采購方式的，應當在采購活動開始前獲得設區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準。
項目實施機構應當根據(jù)PPP項目的采購需求特點，依法選擇適當?shù)牟少彿绞?。公開招標主要適用于采購需求中核心邊界條件和技術經(jīng)濟參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)及政府采購政策，且采購過程中不作更改的項目。
二、PPP項目采購的“強制資格預審”