400 183 00602018年4月28日，財政部發(fā)布《關于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目規(guī)范管理的通知》(財金〔2018〕54號)，對核查存在問題的173個示范項目分類進行處置，30個項目調出示范項目名單，并清退出全國PPP綜合信息平臺項目庫;54個項目調出示范項目名單，保留在項目庫，繼續(xù)采用PPP模式實施;89個項目由省級財政部門會同有關方面抓緊督促整改，于6月底前完成。隨后，財政部PPP中心又發(fā)布通知，將對財政承受能力已超過10%上限的地區(qū)暫停新項目入庫(包括管理庫和儲備清單)發(fā)布，并建議各省廳暫緩對此類地區(qū)的新項目入庫審核。財政部及下屬單位這些通知的發(fā)布，標志著過去幾個月的PPP項目整改已初見成效。PPP模式前期狂飆猛進的野蠻發(fā)展勢頭正如我國房地產(chǎn)市場一樣受到了遏制，PPP項目健康發(fā)展長效機制正在建立。本文將對近階段的PPP管理工作進行總結，以幫助市場更好地把握項目發(fā)展節(jié)奏。
一、PPP項目清理結束，清理成果顯現(xiàn)
自2014年財政部、發(fā)改委大力推廣PPP模式以來，PPP項目一直保持著“超常規(guī)”發(fā)展的態(tài)勢。在BT模式被禁、融資渠道收窄、城鎮(zhèn)化建設需求強烈等因素的綜合作用下，地方政府將PPP作為一種新的投融資方式，接力地方基礎設施和公共服務建設。建設單位、施工企業(yè)也將PPP模式作為繼續(xù)賺取施工利潤的一個新工具，紛紛轉型社會資本方，加入PPP項目熱潮。一大批咨詢服務機構也“應運而生”，都是爭先恐后地為PPP發(fā)展獻計獻策。在政府、企業(yè)、中介等參與機構的合力推動下，PPP項目進入野蠻發(fā)展時期，短短三年投資規(guī)模就超過10萬億，這其中真的PPP較少，假的PPP較多，偽PPP、政企合謀、違規(guī)采購、合規(guī)缺失的項目充斥其間，造成了“劣幣驅逐良幣”，本想引入的民間資本沒進來，央企、國企、平臺公司等一個個粉墨登場，給PPP項目的持續(xù)健康發(fā)展埋下隱患，同時增加了公共部門整體債務及地方政府隱性債務，市場亂象亟待整治。
為整治亂象，2017年11月16日，財政部發(fā)布《關于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)，要求各級財政部門組織開展項目管理庫入庫項目集中清理工作，全面核實項目信息及實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、采購文件、PPP項目合同等重要文件資料，對PPP項目進行全面清理，截止時間是2018年3月31日，目前集中清理工作已經(jīng)結束，各級財政部門和地方政府正陸續(xù)公布整改成果。
值得注意的是，PPP項目集中清理工作開展時期，適逢金融領域的去杠桿、去通道、打破剛兌等防風險、降成本工作也正在強力推進，項目清理和資金整頓兩種因素疊加，一時間市場噤若寒蟬，PPP項目一改熱火朝天的虛假繁榮，進入門可羅雀的寒冬，金融機構紛紛停止對PPP項目的授信，站在政策窗口觀望。但在這個市場前途未卜、人心動蕩之際，《文化和旅游部財政部關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(文旅旅發(fā)﹝2018﹞3號)出臺，提出了九大可重點發(fā)展領域的同時也強調了需嚴格執(zhí)行財政PPP工作制度。這標志著財政部在深度清理不規(guī)范項目的同時，也將全力開啟以高品質PPP項目主導的新時代。
二、四大方面著力，規(guī)范發(fā)展成為主旋律
時代在變、市場在變，政府的思路也在變。正如出行領域的打車軟件通常都是先給出好處培育市場，而后再讓價格回歸市場，運作回歸規(guī)范，PPP也經(jīng)歷這一轉變。過去3年粗放的發(fā)展模式培育了一大批PPP領域的參與單位和參與者，形成了市場對PPP的認知和“消費習慣”，目前PPP已經(jīng)是政府預算內投資之外的基礎設施和公共服務項目使用比例最高的投融資工具，所以規(guī)范工作勢必還需深入推進。為了保障市場的規(guī)范運營發(fā)展，提高入庫項目質量，四個方面的工作將成為下一輪的著力點。
(一)扎實做好前期工作
客觀來講，當前PPP項目的前期工作專業(yè)水平不夠，PPP項目前期工作主要是項目立項和PPP入庫。項目立項存在的問題是傳統(tǒng)的立項主要是建設項目，不包括運營，主要文件項目建議書、可研等由工程咨詢機構編制，不少機構并不具備全生命周期的投資分析能力。PPP入庫主要文件是實施方案、物有所值評價報告和財政承受能力論證報告，大機構專業(yè)能力較強，小公司就是天下文章一大抄，并且PPP咨詢涵蓋工程、財務、金融、法律等多個領域，加上新時代政策變化較快，咨詢機構本身做的方案可能就是有問題的，錯誤的方案當然不能結出正確的結果，因此專業(yè)機構需要規(guī)范。此外項目立項和PPP入庫之間的銜接關系也需要理順。前期工作的規(guī)范需要政府理順上位政策、中介提高專業(yè)能力、監(jiān)管加強披露和懲處，同時要加強各方溝通，這樣才能做好項目的前期設計，提高入庫項目的質量。
(二)嚴格按流程完成項目采購